专访 | 清华同衡规划院副总规划师卢庆强：国土空间规划突出理念转变，从“为增长而规划”走向“保护和发展并重”

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近段时间，国土空间规划走到聚光灯下。多座顶尖城市国土空间总体规划陆续获批，披露出认领的“国家任务”；而迄今为止除湖北外28个省级国土空间规划先后获批，更亮出各省份新一轮“分工”，有关“谁是战略腹地”“谁是安全屏障”的定位差异，也成为外界关注的焦点。

如何理解各省份国土空间规划中的新定位？

北京清华同衡规划设计研究院有限公司副总规划师、总体发展研究和规划分院院长，清华大学中国新型城镇化研究院城市群与都市圈研究分中心主任卢庆强指出，规划中具体定位表述，本质上是从国家和区域的战略布局和空间格局基础上，看待各省份的不同分工问题，换言之，“国土空间体系是外在表现形式，内核是区域经济布局”。

自2018年推进“多规合一”改革以来，全国“一张图”的国土空间规划体系逐步形成。国土空间规划如何“规划”区域经济布局？又反映出发展理念的何种变化？针对这些问题，卢庆强接受了《每日经济新闻》记者（以下简称“NBD”)专访。在他看来，整体上看，国土空间规划向强调生态文明导向的理念转变，具体而言，就是从过去“为增长而规划”走向“保护和发展并重”。

国土空间规划体系重在上下联动衔接

NBD：2019年《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，标志着我国国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。目前，从不断出炉的各级各类国土空间规划看，新的国土空间规划体系是如何搭建起来的？

卢庆强：基于不同层级的国土空间体系，这几年经历了逐渐清晰化的过程，这是一次大的格局变化。

2019年召开的中央财经委第五次会议，从国家战略层面提出“优势区域”和“其他重要安全保障区域”两类地区。其中，优势区域承载人口和经济发展，以中心城市和主要城市群为主，这与主体功能区规划所确定的“城市化地区”一脉相承，通俗来讲就是“19+2城市群”区域；其他重要安全保障地区包括生态安全、粮食安全、边疆安全、能源安全等区域。

图片来源：国家“十四五”规划纲要

在这两类地区之外，此次国土空间规划还补充了一个视角，即从国家层面上划分为发展的前沿地区和战略腹地。与此对应还有一个区域尺度的枢纽-腹地关系, 就是围绕中心枢纽，尤其是几大城市群核心地区的外围地区，形成其对应的战略腹地；比如广西就是珠三角的“战略腹地”。

国家战略格局的两个层级，加上优势区域和其他重要安全保障区域这两类地区，内核是国家区域经济布局，外在表现形式就是国土空间体系。基于这个大的区域发展格局再往下，是以县级为单元的主体功能区划及其“三区三线”划定。

NBD：国土空间规划编制十分强调上下衔接和实施传导，在各层级的规划中具体是如何体现的？

卢庆强：过去，规划体系中不同层级间的转化较不清晰，没有放到整体国土空间开发保护的大格局下来认知，除了国、省两级之外，强调的更多是城镇体系。随着国土空间体系发展思路逐渐清晰，不仅再度明确了各省份定位，比如四川的定位之一是战略腹地，广西、内蒙古等的定位之一是不同类型的保障地区。而在优势地区，强调以中心城市为引领，不同中心城市核心功能和性质定位又有所差异。

这样一来，从国家战略要求，到区域发展需求的差异，再到中心城市的比较优势和特色化发展的分工，实现了从国家到区域到城市三级上下联动和衔接。其次才是从具体的传导指标上，也会更细致地看到“逐级传导”的关系。

NBD：各省份国土空间规划的批复内容中，又是如何体现这种上下联动的？

卢庆强：从批复文件来看，除了第一条中的战略定位之外，第三条内容基本上是对国家各类战略落地的要求，包括对区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略的安排。而基于各个省份的差异化要求，批复第四条内容进行了细化。比如，青海位于“一带一路”和“一江一河”两大重点区域，强调其“国家水塔”的生态保育功能，既体现核心主体功能，也与区域重大战略直接关联。

图片来源：《青海省国土空间规划（2021—2035年）》

而在城市与区域的衔接上，主要以中心城市、都市圈和城市群为主体。所有中心城市的定位中都包含在某个区域内发挥的核心功能，这可以是某个城市群的中心城市，或者作为相对独立的都市圈进行组织。

由此，国家、区域到城市的三个层级间形成一种相互贯通、相互支撑的体系安排，既承接和落实国家战略、体现国家意图，也引领区域发展，同时体现城市的特色化分工、发挥比较优势。这也是上下形成合力、达成发展共识的过程，通过打通层级之间的关系、更好实现央地协同。

“保护”色彩更重，要求更明确、更刚性

NBD：与过去的规划相比，新的国土空间规划体系体现出何种理念变化？

卢庆强：国土空间规划整体上向强调生态文明导向的理念转变。在过去40多年的高速发展中，我们经常说是为增长而规划，现在我们更强调保护和发展并重、发展和安全并重，是一种相对均衡、高质量发展的理念。

统筹保护和发展，就是要在顶层设计上实现生态文明和高质量发展的相互兼容。而在具体空间和要素安排上如何衔接和协调，就是国土空间规划要解决的核心任务和主要矛盾。从国土安全上讲，就是分地区的差异化发展问题；从城市安全上讲，就是强化城市安全韧性发展问题。

约束性指标也跟过去存在差异。翻看以前的批复文件，可能不会出现具体指标，现在会逐级把这些指标亮出来，把数值明确摆出来，目的在于形成全社会的共识和监督。

NBD：在强调保护的基础上，如何让规划与“推动新质生产力发展”相协调？

卢庆强：在目前国土空间规划处理空间冲突问题的价值排序中，永久基本农田红线是第一位，生态红线是第二位，城市开发边界是第三位，体现的是保护优先的理念。保护的色彩更重，要求会更明确、更刚性。而促进新质生产力和其他发展类的诉求，规划肯定也是有考虑的，只是不如“划一条线”这样直接和刚性。

总的来看，从国家到省级规划，战略优势区域的逻辑贯穿始终，就是国家有国家的重点区域，省里也有省里的重点区域，这些重点区域在总的要素保障、指标分配等等方面，都会作倾斜，但没有给定一个明确的数值，所以大家的关注点可能不会这么直接。

图片来源：《浙江省国土空间规划（2021—2035年）》

目前，我们先解决了“划线”和“底线”问题。我国在世界上第一个从国家尺度划定生态红线，有了这样一条自上而下的非常明确的线，并且形成上下一致的意识，引导发展的合理诉求就会与之相适配。

城镇开发边界也是逐级划定的，在有发展诉求的区域也会有所响应，只是在“三条线”排序的逻辑下，显得相对薄弱。当“基本农田”和“城镇”两个地块安排发生矛盾时，因为“基本农田”优先，可能会在城市边缘地区形成相对破碎化的空间；这是下一步需要进一步重点优化的问题，空间使用的整体性也要完善。

另外一个对发展的支撑，体现在如何更好地实现空间价值问题。比如，对于高价值地区，除了强调高生态价值和高农业产出价值，国土空间规划中还强化了诸如文化遗产类空间的使用和价值增值问题，以及这些空间从资源到资产的转化要求和路径。这涉及到后续相关规则和政策工具的完善，包括交易平台、资源资产化等一系列安排。

“多规合一”不应只关注已经“合”的规划

NBD：在您看来，本轮国土空间规划还有哪些亮点？

卢庆强：在城市的核心功能要求中，具体功能尤其强调产业发展和科技创新。在省份、城市的批复里，能看到“重要的工业基地”的表述，安徽还专门提到“重要的科技创新省份”，在这些方面都有比较充分的体现。

与此同时，不管是从能级上还是数量上，都比原来更强化对枢纽的强调。比如，从国家的交通枢纽到国际的交通枢纽，或者从区域到国家的枢纽承接的变化，数量也比原来多。

这跟我们的发展阶段有关系，我们现在更强调城市网络关联，以及在网络中的节点作用。并且，国家强调新发展格局，内外循环的转换其实是要通过枢纽完成。这些也跟强调主要的优势地区、强调中心城市和都市圈的核心引领功能有关，通过枢纽和整个网络体系的建立发挥作用。

NBD：规划中也有不少有关城乡融合的表述。在您看来，规划将如何助推城乡融合发展体制机制的完善？

卢庆强：一方面，对于不同县域的主体功能，国土空间规划会发挥一定作用；另一方面，自然资源部正在牵头做主体功能区的规划实施方案，以专项规划做系统性安排。

可以看到，在批复有关空间格局的部分中，除总体格局外，基本上都涉及主体功能格局，其实是落实原来的主体功能区规划，相当于放了政策工具的“接口”，将主体功能区作为具体政策单元进行上下层级规划的转换。

图片来源：《内蒙古自治区国土空间规划（2021—2035年）》

比如，除了原来的三大类主体功能（城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区），主体功能区也会根据上述新的区域格局要求作进一步适应性调整，完善、补充其他类型主体功能，比如能源地区、文化资源富集地区、边疆地区等，通过划分特定的主体功能类型，满足差异化的发展要求。与此同时，刚才提到的跟新质生产力怎么做好衔接，也是主体功能区政策体系正在考虑完善的一个方面。

党的二十届三中全会将“完善城乡融合发展体制机制”作为非常核心的改革任务和中国式现代化的要求。需要在后续新型城镇化的相关规划或者实施方案、主体功能区的具体规划和实施方案以及“十五五”规划安排，做好统筹落实。国土空间规划目前更多的是留好政策“接口”和空间安排“接口”。对“多规合一”的理解不要局限在就是现在已经“合”的这些规划，还有更多规划需要推进“多规衔接”，进而才能实现空间治理的现代化。